Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013, ns. kaatopaikka-asetus) on vuoden 2016 alusta saakka rajoittanut biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen sijoittamista kaatopaikoille. Kaatopaikkakielto on toisaalta nähty sekä mahdollisuutena kehittää uusia innovatiivisia jätteiden kierrätys-, hyödyntämis- ja käsittelyratkaisuja, mutta toisaalta on myös tunnistettu runsaasti haasteita tiettyjen, esimerkiksi polttoon kelpaamattomien jätejakeiden osalta.

Kiellon myötä jäteyhtiöt eivät ole enää voineet ottaa kaatopaikalleen vastaan jätettä, jossa orgaanisen aineksen pitoisuus on yli 10 % tai 15 % rakennusjätteen osalta. Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että ilman poikkeuslupaa kaatopaikalle ei ole ollut mahdollista sijoittaa esimerkiksi lujitemuovia, lasikuitujätettä, terveydenhuollon erityisjätteitä, lajittelukentän hyötykäyttöön soveltumatonta jätettä (ns. lajittelurejektiä) tai muuta jätteenpolttoon soveltumatonta jätettä kuten erilaisia lietteitä.

Kiellolla pyritään ohjaamaan jätettä enenevästi materiaalina ja energiana hyödyntämiseen. Tällä hetkellä suurin osa orgaanisesta jätteestä päätyykin kaatopaikan sijasta polttoon. Jätteiden ohjaaminen polttoon ei kuitenkaan kannusta kohti EU:n tasolla asetettuja tavoitteita, jotka esimerkiksi velvoittavat kierrättämään vähintään 50 % syntyneestä yhdyskuntajätteestä vuoteen 2020 mennessä. Jätelain 8 §:n mukaiseen hierarkiaan perustuen jätteen loppukäsittely kaatopaikkasijoittamalla tai polttamalla on viimesijainen jätehuoltovaihtoehto. Näin ollen uusille, kaatopaikkasijoittamisen ja polttamisen korvaaville ratkaisuille olisi tarvetta.

 

Kiellosta poikkeaminen

Kaatopaikka-asetuksen 35 §:n nojalla lupaviranomaisella on mahdollisuus myöntää poikkeuslupa biohajoavaa ja muuta orgaanista ainesta sisältävän jätteen kaatopaikkakiellosta. Poikkeuksen myöntäminen on mahdollista, mikäli poikkeuksen hakija pystyy luotettavasti osoittamaan, että jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Esimerkiksi jätteen määrän vähäisyys ei itsessään johda poikkeusluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseen. Sen seurauksena mahdollinen (esi)käsittelyn ongelmallisuus, vaihtoehtoisen käsittelykapasiteetin puute ja kuljetusmatkojen pituus voivat kuitenkin johtaa tilanteeseen, että jäteyhtiöiden on kannattamatonta tai jopa mahdotonta ottaa tiettyjä jätejakeita vastaan.

Poikkeuslupapäätöksiä tarkastelemalla voidaan havaita, että lupaviranomaiset ovat tulkinneet ”soveltuvan käsittelymenetelmän” määritelmää tiukasti. Esimerkiksi teknistaloudellisia syitä, käsittelytavan kustannustehokkuutta ja jätteen määrän vähäisyyttä ei ole pidetty perusteina poikkeuksen myöntämiseksi. Kaatopaikka-asetuksen 35 § ei asetuksen taustamuistion perusteella nähdäkseni kuitenkaan rajaa lupaviranomaisen harkintavaltaa siten, että poikkeuslupahakemuksen hylkääminen mahdollisten tai jopa soveltuvien käsittelymenetelmien olemassaolon perusteella, ilman laajempaa ympäristönsuojelu- ja jätelainsäädännön tavoitteita huomioivaa kokonaisharkintaa olisi perusteltua.

 

Polton ongelmallisuuksista

Monet jätealan toimijat ovat havainneet olevan useita orgaanista materiaalia kaatopaikka-asetuksessa asetetun pitoisuusraja-arvon ylittäviä jätejakeita, joille ei ainakaan toistaiseksi ole olemassa energiana hyödyntämisen lisäksi muita vaihtoehtoja kaatopaikkasijoittamiselle. Osa näistä jätejakeista ovat sellaista materiaalia, jonka poltto-ominaisuudet ovat heikkoja. Esimerkiksi tiettyjä lujitemuovijätteitä poltetaan Saksassa massapolttolaitoksissa, mutta vastaavaa polttomahdollisuutta ei ole olemassa Suomessa.

Aluehallintovirastot ovat joissakin päätöksissään esittäneet, että soveltuva laitos voi myös sijaita Suomen rajojen ulkopuolella. Kansainvälisen jätteen siirron osalta on huomattava, että loppukäsittelyä varten siirrettäessä sovelletaan osittain tiukempaa sääntelyä kuin hyödyntämistarkoituksessa siirrettävän jätteen osalta. Vaikka kaatopaikka-asetuksen nojalla käytännössä jätteen loppukäsittely polttamalla on kaatopaikkasijoittamista korkea-arvoisempi käsittelymenetelmä, tulee huomata, että esimerkiksi jätedirektiivin liitteessä I ja jätelain esitöissä jätteen loppukäsittely polttolaitoksessa on rinnastettu kaatopaikkasijoittamiseen.

Joidenkin Suomessa polttamalla käsiteltävien jätejakeiden energiasisältö on matala, minkä vuoksi niiden käsittely polttamalla vastaa ennemminkin loppukäsittelyä kuin energiana hyödyntämistä. Jotkut jätejakeet myös aiheuttavat teknisiä ongelmia polttoprosessissa, minkä vuoksi niitä voidaan polttaa vain pieniä määriä muiden jätteiden seassa tai käytännössä ei lainkaan. Tiettyjen jätteiden polttamisen seurauksena myös pohjatuhkan höytykäyttö vaikeutuu, sillä esimerkiksi mahdolliset tuhkan haitta-aineiden pitoisuus- ja liukoisuusraja-arvot voivat ylittyä ja jätteessä oleva kuitu jää tuhkaan heikentäen muita sen hyötykäyttöä varten relevantteja ominaisuuksia. Tämä saattaa johtaa siihen, että pohjatuhka on höytykäytön asemesta loppusijoitettava kaatopaikalle. Näin ollen tuleekin kysyä, milloin polttoon ohjaaminen ei enää ole soveltuva ja/tai jäte- ja ympäristönsuojelulainsäädännön tarkoituksen mukainen vaihtoehto kaatopaikkasijoittamiselle?

 

Tulevaisuuden näkymiä

Kaatopaikkakiellon taustalla olevat tavoitteet ovat ymmärrettäviä ja kannatettavia. Taustaideologioiden hyvyydestä huolimatta on otettava huomioon myös käytännön toimijoiden, tässä tapauksessa jäteyhtiöiden, realistiset toimintamahdollisuudet. Tiettyjen jätejakeiden vähäisyyden johdosta vaihtoehtoisen käsittelykapasiteetin syntyä ei ole odotettavissa tai kapasiteettia ei ole riittävästi kaiken jätteen käsittelemiseksi. Käytännössä poikkeuslupahakemusten hylkäämisen seurauksena tämä on johtanut tilanteeseen, missä esimerkiksi varastointikapasiteetin riittävyys on koeteltuna. Lisäksi olisi perusteltua huomioida myös ne tilanteet, jolloin kaatopaikkakiellon taustalla olevat tavoitteet eivät toteudu vaihtoehtoisen käsittelyn ja kuljetuksen lisätessä kasvihuonekaasupäästöjä siten, että saavutetut hyödyt suhteessa kaatopaikkasijoittamiseen menetetään.

Useat toiminnanharjoittajat ovatkin hakeneet muutosta saamiinsa poikkeuslupapäätöksiin vedoten muun muassa edellä mainittuihin ongelmallisuuksiin. Vuoden 2016 osalta aluehallintovirastot ovat myöntäneet poikkeuslupia verrattain usein. Sittemmin linja on tiukentunut, mikä on hieman ongelmallista esimerkiksi toiminnanharjoittajien yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta. Nyt kyseessä olevan kaatopaikkakiellon mahdollisiin haasteisiin ollaan kiinnitetty huomiota myös luonnoksessa valtakunnalliseksi jätesuunnitelmaksi vuoteen 2023, jossa toimenpiteeksi 7.1 on esitetty orgaanisen jätteen kaatopaikkarajoituksen toimivuuden selvittämistä ja mahdollisia lisätoimia orgaanisen jätteen kierrätyksen kehittämiseksi.

Vaasan hallinto-oikeus on toistaiseksi antanut yhteensä viisi päätöstä kaatopaikkakiellosta poikkeamista koskevissa asioissa.  Toiminnanharjoittajien kielteisistä poikkeuslupapäätöksistä tekemiä valituksia ei tähänastisessa oikeuskäytännössä ole hyväksytty. Odotettavissa on kymmenkunta päätöstä vuodenvaihteen tietämillä ja vuonna 2018. Kevään 2018 aikana pääsemme näkemään, millaiseksi muutoksenhakutuomioistuimen linja muodostuu.

__________________________________________________________________________________________________________________

­­­­­­­­­­­Kirjoittaja: Eija Miettinen, lakiasiantuntija, HTM (ympäristöpolitiikka ja -oikeus). 040 632 8445, eija.miettinen@linnunmaa.fi.

Blogitekstin kirjoittaja työskentelee Linnunmaalla lakiasiantuntijana ja hänellä on kokemusta esimerkiksi ympäristönsuojelu-, jäte- ja kaivoslainsäädäntöön liittyvistä toimeksiannoista. Hän on laatinut useita valituksia kaatopaikkakiellosta poikkeamisessa annetuista päätöksistä.